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La prise illégale d’intérêt

04/03/2013

De façon instinctive, il apparaît choquant qu’un élu municipal ayant des intérêts dans une question faisant l’objet d’une décision de la collectivité prenne part à la décision. Juridiquement, la prise illégale d’intérêt peut être sanctionnée administrativement et pénalement. Quelles sont les définitions et sanctions de la prise illégale d’intérêt ?

Pénalement, l’article 432-12 du code pénal dispose que la prise illégale d’intérêt est un délit passible de cinq ans d'emprisonnement et de 75000 euros d'amende. C’est donc un délit pouvant être poursuivi devant le tribunal correctionnel.

Cet article définit la prise illégale d’intérêt comme « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement. »

Certaines exceptions sont prévues dans les communes de plus de 3500 habitants, notamment « les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent acquérir une parcelle d'un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure des baux d'habitation avec la commune pour leur propre logement. Ces actes doivent être autorisés, après estimation des biens concernés par le service des domaines, par une délibération motivée du conseil municipal. »

Le délit de prise illégale d'intérêt peut être caractérisé lorsqu'un élu prend part au vote lors de la séance du conseil municipal au cours de laquelle un dossier le concernant est discuté (Cass. crim., 19 mars 2008, n° 07-84288).

Administrativement, le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) prévoit à l’article L 2131-11 que « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. » La prise illégale d’intérêt est donc un argument permettant d’obtenir l’annulation d’une décision administrative (permis de construire, délibération approuvant un PLU,…) par le tribunal administratif.

S’il apparaît clairement à la lecture de ces articles que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération par une personne intéressée est de nature à entraîner son illégalité, qu’en est-il de la situation dans laquelle un élu intéressé a participé aux réunions préparatoires mais n’a pas participé au vote de la délibération contestée ?

Le Conseil d’Etat considère que la participation d’un élu intéressé aux travaux préparatoires d’une décision constitue une prise illégale d’intérêt même si l’élu n’a pas participé au vote (CE, 21 novembre 2012). La Cour de cassation retient la même interprétation en matière pénale. La participation à des travaux préparatoires peut être qualifiée de surveillance ou d'administration d'une opération, même si l’élu n’a pas participé à la séance de l’assemblée délibérante. Selon la Cour de cassation le fait que le maire « se soit retiré sans prendre part au vote » du conseil municipal « s'avère sans incidence sur sa culpabilité », dès lors qu'il a pris une part active dans la procédure nécessaire pour l'adoption du plan local d'urbanisme (PLU) tout en anticipant l'achat de terrains de la zone à urbaniser par la société dont il était l'associé principal (Cass. crim., 23 févr. 2011, n° 10-82880).

Voici un extrait de la décision rendue par le Conseil d’Etat le 21 novembre 2012:

« La participation au vote permettant l'adoption d'une délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner l'illégalité de cette disposition ; que, de même, la participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible de vicier la légalité de cette disposition, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de la disposition litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération litigieuse ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. C, premier adjoint au maire (…) délégué à l'urbanisme, est propriétaire d'une exploitation agricole autour de laquelle le périmètre de protection rendant impossible toute construction a été étendu de 50 à 100 mètres par la carte communale ; 

Considérant qu'après avoir relevé que M. C a contribué à l'élaboration de la carte communale en participant à des réunions de la commission municipale restreinte créée pour l'élaboration du projet et a participé à plusieurs délibérations du conseil municipal relatives à ce projet, la cour (d’appel), qui s'est bornée pour juger que M. C n'a pas influencé le conseil municipal pour des motifs d'intérêt personnel, à relever, d'une part que ce dernier s'est retiré lors du débat et du vote concernant l'extension du périmètre de protection autour de son exploitation agricole et, d'autre part, que la parcelle classée en zone constructible faisait partie d'un ensemble de parcelles situées le long d'une même voie dans une zone déjà construite, sans rechercher si l'intéressé a participé à la préparation de la disposition litigieuse et exercé sur celle-ci une influence effective, a commis une erreur de droit ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que M. B est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué. »